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Mientras en la Argentina vuelve a instalarse el debate sobre la Ley de Tierras, la discusión internacional avanza en otra dirección. En un contexto atravesado por el cambio climático, la inseguridad alimentaria, la competencia por el acceso al agua, la transición energética y la creciente concentración de los recursos naturales, el verdadero debate ya no consiste únicamente en quién puede adquirir tierras rurales. Lo que está en juego es la capacidad de los Estados para ejercer soberanía sobre su territorio, administrar recursos estratégicos y orientar su uso conforme al interés público y al bienestar de las generaciones presentes y futuras.
Buena parte de las posiciones públicas vuelven a concentrarse en una pregunta conocida: si deben mantenerse o eliminarse las restricciones para la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros. Sin embargo, esa discusión corre el riesgo de simplificar un escenario mucho más complejo. El interrogante de fondo ya no es solamente quién puede comprar la tierra, sino qué capacidad conserva el Estado para conocer, regular y orientar el uso de un recurso que, en el siglo XXI, adquirió un valor estratégico sin precedentes.
La tierra dejó de ser únicamente un factor de producción o un activo patrimonial, hoy constituye el soporte sobre el que se organizan la producción de alimentos, el acceso al agua, la conservación de los bosques y la biodiversidad, la captura de carbono, la generación de energía, el aprovechamiento de minerales críticos, el arraigo de las comunidades rurales y la resiliencia de los territorios frente al cambio climático. En un escenario de policrisis, administrar la tierra significa también decidir cómo se utilizan recursos cuya disponibilidad condicionará el desarrollo económico, social y ambiental de los países durante las próximas décadas.
En ese contexto, la soberanía no se regala, ya no se expresa únicamente mediante el control de las fronteras nacionales, también supone la capacidad efectiva del Estado para conocer quién controla el territorio, cómo evoluciona la estructura de la propiedad, cuáles son los usos del suelo y qué instrumentos posee para orientar el desarrollo territorial conforme a objetivos de interés público, donde gobernar el territorio constituye hoy una expresión concreta de la soberanía nacional.
UNA TRADICIÓN INSTITUCIONAL QUE EXCEDE A LA LEY DE TIERRAS
La Ley 26.737, sancionada en 2011, suele presentarse como una norma destinada exclusivamente a limitar la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros. Sin embargo, esa interpretación resulta incompleta. La ley forma parte de una tradición jurídica e institucional mediante la cual el Estado argentino procuró, en distintos momentos históricos, preservar capacidades para administrar recursos considerados estratégicos.
La Constitución Nacional de 1949 incorporó una concepción innovadora para su época al reconocer la función social de la propiedad y afirmar el papel del Estado sobre los recursos naturales de interés público. En ese mismo período, el Consejo Agrario Nacional consolidó políticas destinadas a la colonización, el acceso a la tierra y el desarrollo territorial, entendiendo que la organización del espacio rural constituía un componente del desarrollo nacional y no exclusivamente una cuestión de mercado.
Posteriormente, la normativa sobre Zonas de Seguridad de Frontera estableció criterios específicos para la adquisición de inmuebles ubicados en áreas consideradas estratégicas. Décadas más tarde, la Ley 26.737 retomó esa preocupación al crear el Registro Nacional de Tierras Rurales y establecer reglas destinadas a conocer la composición de la propiedad rural y preservar la capacidad del Estado para monitorear la evolución de este recurso.
Aunque cada uno de estos instrumentos respondió a contextos históricos diferentes, todos expresan una preocupación común: la tierra no constituye un bien cualquiera, es un recurso estratégico cuya administración trasciende el interés patrimonial de cada propietario y se vincula con objetivos permanentes del Estado, como la seguridad alimentaria, el desarrollo territorial, la protección ambiental y la soberanía nacional.
La discusión actual, por lo tanto, no debería reducirse a la permanencia o eliminación de una ley específica. Lo que realmente está en debate es si el Estado continuará disponiendo de instrumentos para conocer, ordenar y administrar un recurso cuya importancia económica, ambiental y geopolítica aumenta año tras año.
UN CAMBIO DE PARADIGMA INTERNACIONAL
Durante buena parte del siglo pasado predominó una visión que entendía la tierra principalmente como un bien patrimonial o un factor de producción. Hoy nos quedamos cortos con esa visión, la evidencia internacional demuestra que la tierra cumple simultáneamente funciones económicas, sociales, ambientales y estratégicas que trascienden ampliamente el mercado inmobiliario.
“La tierra no constituye un bien cualquiera, es un recurso estratégico cuya administración trasciende el interés patrimonial de cada propietario y se vincula con objetivos permanentes del Estado”
Este cambio también modificó la manera en que organismos internacionales como la FAO abordan la cuestión. La discusión dejó de concentrarse exclusivamente en la propiedad para incorporar conceptos como gobernanza, seguridad de la tenencia, transparencia de los mercados, ordenamiento territorial, sostenibilidad ambiental y fortalecimiento institucional. La pregunta dejó de ser únicamente quién figura como propietario de una parcela para incorporar otra mucho más amplia: quién organiza y gobierna efectivamente el territorio, bajo qué reglas y con qué consecuencias para el interés público. Y si se da lo que quieren, que las provincias y municipios sean quienes lo definen, ¿tendrán la capacidad de negociar con los grandes poseedores de tierras alguna protección a sus recursos? sin correlación de fuerzas, veo muy difícil que lo que prevalezca sea el bien común.
Las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques reflejan con claridad esta evolución. Allí se sostiene que las políticas de tierras deben contribuir a la seguridad alimentaria, la reducción de las desigualdades, la protección de los derechos legítimos de tenencia y el desarrollo sostenible. En otras palabras, la gobernanza de la tierra dejó de ser una cuestión exclusivamente agraria para convertirse en un componente central de las políticas de desarrollo.
LA CONCENTRACIÓN DE LA TIERRA Y DEL PODER TERRITORIAL
La Argentina no discute este tema en soledad. La evidencia internacional muestra que el mercado mundial de tierras atraviesa una transformación profunda. Actualmente, el 10 % de las explotaciones agrícolas controla aproximadamente el 56 % de la superficie agrícola mundial, mientras que el 40 % de las explotaciones más pequeñas dispone apenas del 6 % de la tierra. En América Latina y el Caribe la concentración alcanza niveles todavía mayores: el 10 % de las explotaciones concentra cerca del 88 % de la tierra agrícola, configurando la región con la distribución más desigual de este recurso.
Sin embargo, el fenómeno más relevante ya no es únicamente la concentración de la tierra, sino la transformación de los actores que la protagonizan. Durante décadas el debate estuvo asociado principalmente a la adquisición de establecimientos rurales por parte de personas físicas extranjeras. Hoy, las mayores operaciones involucran crecientemente a corporaciones multinacionales, empresas agroindustriales integradas, fondos de inversión, fondos de pensión y otros vehículos financieros que administran activos a escala global.
Según el informe The Status of Land Tenure and Governance, elaborado en el ámbito de la FAO, alrededor del 70 % de las grandes transacciones de tierras involucra empresas corporativas y financieras, y más de la mitad registra participación de fondos de pensión. El interrogante dejó de ser exclusivamente la nacionalidad de quien firma una escritura. La cuestión central pasa por conocer quién controla efectivamente grandes extensiones del territorio, mediante qué estructuras societarias, con qué objetivos económicos y qué capacidad conserva el Estado para monitorear esos procesos.
La preocupación no radica únicamente en quién compra la tierra, sino en las consecuencias que genera una creciente concentración de su control. Cuando grandes extensiones quedan bajo el dominio de un número cada vez menor de actores económicos, también se concentra la capacidad de decidir sobre recursos estratégicos asociados al territorio: el agua dulce, los bosques, la biodiversidad, la producción de alimentos, el carbono almacenado en los ecosistemas, los servicios ambientales y los minerales críticos cuya demanda aumenta con la transición energética. La tierra deja de ser solamente un activo económico para convertirse en un factor de poder territorial, económico y geopolítico.
Paradójicamente, mientras buena parte del debate político argentino continúa concentrándose en la compra de tierras por parte de extranjeros, la discusión internacional evolucionó hacia otro plano. Hoy la preocupación principal es cómo evitar procesos excesivos de concentración, garantizar mercados transparentes y fortalecer las instituciones encargadas de administrar el territorio.
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LA GOBERNANZA TERRITORIAL
La dimensión ambiental termina de explicar por qué la tierra adquirió una importancia estratégica sin precedentes. El mismo informe señala que los territorios indígenas y comunitarios representan alrededor del 42% de las tierras del mundo, aunque sólo una parte cuenta con reconocimiento jurídico pleno.
Esos territorios concentran aproximadamente el 37 % del carbono irrecuperable del planeta, coinciden con el 84 % de las áreas clave para la biodiversidad y contienen cerca del 40 % de los paisajes forestales intactos del mundo.
La protección de estos territorios dejó de ser exclusivamente una política de reconocimiento de derechos. También constituye una estrategia para conservar recursos estratégicos, enfrentar el cambio climático y fortalecer la resiliencia de los territorios.
En América Latina, además, el acceso a la tierra continúa condicionado por barreras que exceden ampliamente la dimensión económica. Las principales dificultades son institucionales, sociales, culturales y territoriales.
La evidencia recopilada por la FAO muestra que las políticas de tierras requieren combinar seguridad jurídica, financiamiento, asistencia técnica, ordenamiento territorial, resolución de conflictos y fortalecimiento institucional. También recuerda que alrededor de un tercio de los territorios colectivos de la región aún carece de reconocimiento legal pleno y que la titulación de territorios indígenas y afrodescendientes contribuyó a reducir significativamente la deforestación en países como Brasil y Colombia.
CUANDO LOS ESTADOS FORTALECEN SUS CAPACIDADES
Lejos de retirarse de las políticas de tierras, numerosos países fortalecieron durante los últimos años sus instituciones y desarrollaron nuevos instrumentos para administrar un recurso cuya importancia ya no se limita a la producción agropecuaria. La tierra pasó a integrar las agendas de seguridad alimentaria, desarrollo territorial, gestión del agua, conservación ambiental y adaptación al cambio climático.
Uruguay constituye uno de los ejemplos más consistentes de la región. Desde 1948, la Ley N.º 11.029 creó el Instituto Nacional de Colonización estableció el denominado derecho de preferencia, mediante el cual determinados inmuebles rurales deben ofrecerse previamente al organismo antes de concretar su venta a terceros. Si el Instituto considera que esas tierras resultan estratégicas para cumplir sus objetivos, puede adquirirlas en las mismas condiciones pactadas entre privados.
El objetivo no es restringir el funcionamiento del mercado, sino preservar una herramienta que permita al Estado intervenir cuando esas tierras puedan cumplir una función social vinculada con el acceso de productores familiares, el arraigo rural, la incorporación de jóvenes o la planificación del desarrollo territorial.
Brasil ofrece otro ejemplo relevante. Como una de las mayores potencias agroalimentarias del mundo, mantiene vigente la Ley N.º 5.709, que regula la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros. La norma asigna al Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) un papel central en el registro, la fiscalización y el control de estas operaciones. Además, un dictamen vinculante de la Abogacía General de la Unión reforzó posteriormente las restricciones aplicables a empresas brasileñas controladas por capital extranjero, con el propósito de preservar la capacidad del Estado para monitorear la concentración de la tierra y proteger recursos considerados de interés nacional.
“Alrededor del 70 % de las grandes transacciones de tierras involucra empresas corporativas y financieras, y más de la mitad registra participación de fondos de pensión”
Los casos de Uruguay y Brasil muestran trayectorias institucionales diferentes, pero comparten un mismo principio: la tierra no constituye únicamente un bien económico sujeto a las reglas del mercado. También cumple una función social, ambiental y estratégica cuya administración forma parte de las responsabilidades permanentes del Estado.
LA LEY DE TIERRAS EN EL CONTEXTO ACTUAL
Vista desde esta perspectiva, la discusión argentina adquiere una dimensión diferente. La Ley 26.737 nunca prohibió la inversión extranjera ni cerró el mercado de tierras rurales. Su objetivo fue establecer reglas para administrar un recurso estratégico, crear el Registro Nacional de Tierras Rurales y dotar al Estado de herramientas para conocer la composición de la propiedad rural.
En 2011, esas medidas respondían principalmente a la preocupación por el avance del acaparamiento de tierras. Hoy, en un escenario marcado por la competencia global por los recursos naturales, la transición energética y la creciente financiarización de la tierra, también representan instrumentos de información, transparencia y gobernanza territorial.
Entre sus principales herramientas, la ley dispone que la titularidad extranjera no puede superar el 15 % de las tierras rurales del país, porcentaje que también rige para cada provincia y municipio. A su vez, establece que una misma nacionalidad extranjera no puede concentrar más del 30 % de ese cupo, evitando que un único origen nacional reúna la mayor parte de las superficies habilitadas. Finalmente, fija que ningún titular extranjero puede superar el equivalente a 1.000 hectáreas en la zona núcleo agrícola, o su equivalente en otras regiones según criterios de productividad. La norma también restringe la adquisición de inmuebles que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua permanentes y de envergadura, reconociendo el carácter estratégico del recurso hídrico.
Estas herramientas no fueron concebidas como un obstáculo a la inversión ni como una restricción al desarrollo económico. Constituyen instrumentos de política pública orientados a preservar la capacidad del Estado para conocer quién controla efectivamente el territorio, evitar procesos de concentración incompatibles con el interés público y mantener márgenes de decisión sobre recursos estratégicos.
UNA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL PARA GOBERNAR EL TERRITORIO
La Ley de Tierras tampoco puede analizarse de manera aislada. Forma parte de una arquitectura institucional construida durante décadas para regular el uso del territorio y proteger recursos estratégicos cuya importancia excede ampliamente la producción agropecuaria.
Esa arquitectura comprende la Ley General del Ambiente, la Ley de Bosques Nativos, la Ley de Glaciares, la Ley de Manejo del Fuego, la Ley Marco de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático; la normativa sobre Zonas de Seguridad de Frontera y otros instrumentos que incorporan el ordenamiento ambiental del territorio como principio de política pública.
“La experiencia internacional demuestra que las economías más competitivas no renuncian a gobernar sus recursos estratégicos”
Si bien la Argentina aún no cuenta con una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial de alcance general, ello no significa que carezca de una política territorial. La planificación del territorio se construye a partir de este conjunto de normas, de las competencias constitucionales de las provincias y de los lineamientos impulsados por el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN). En conjunto, estas herramientas buscan armonizar producción, infraestructura, conservación ambiental y desarrollo regional.
Analizadas en forma integrada, expresan una determinada concepción sobre el papel del Estado. Su propósito no consiste en sustituir al mercado, sino en asegurar que el aprovechamiento del territorio responda también al interés público, la sostenibilidad ambiental y la soberanía nacional. Por ello, la eventual modificación de la Ley de Tierras no debería evaluarse como una decisión aislada, sino como parte de un debate más amplio sobre las capacidades institucionales con las que cuenta el Estado para administrar el territorio argentino.
LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA TIERRA
Su valor no reside únicamente en la renta que genera o en su cotización como activo económico. Sobre ella se organizan las economías regionales, la agricultura familiar, las comunidades indígenas, la producción de alimentos, la conservación de los ecosistemas y buena parte de la capacidad de adaptación de los territorios frente al cambio climático.
Precisamente por esa razón numerosos países mantienen políticas específicas para su administración. La experiencia internacional demuestra que las economías más competitivas no renuncian a gobernar sus recursos estratégicos. Por el contrario, fortalecen catastros, registros públicos, sistemas de información territorial e instituciones capaces de orientar el uso del suelo conforme a objetivos nacionales de desarrollo.
UN DEBATE SOBRE EL FUTURO DEL PAÍS
Toda ley expresa un proyecto de país. La Ley de Tierras también. Su discusión no enfrenta únicamente dos posiciones sobre la inversión extranjera. Enfrenta dos modelos de Estado. Uno considera que el territorio es apenas un activo económico cuya asignación debe quedar librada al mercado. El otro entiende que la tierra, el agua, la biodiversidad y los alimentos son recursos estratégicos cuya administración constituye una responsabilidad indelegable del Estado.
En un escenario internacional en el que las grandes potencias fortalecen sus capacidades para administrar recursos naturales, desmantelar los instrumentos con los que la Argentina conoce, regula y gobierna su territorio no representa un acto de modernización. Representa una decisión política de retroceso y, como toda decisión política, tendrá consecuencias que trascenderán ampliamente el debate sobre una ley.
